尽管相关法律法规并未明确省级登记机构的登记权限，但保留省级登记权限具有一定现实意义
摄影/方黎明
《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第6条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”《条例》第7条在对登记权限进行明确时指出：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”同时明确，“国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定”。在制度设计上，只有省级不动产登记机构的登记权限不明确。据此，相当多的专家学者认为省级不动产登记机构不应该再具体从事登记业务。
那么，在属地登记原则下，省级不动产登记机构是否具备登记权限呢？
省级机构具备登记权限
《条例》第7条同时规定：“跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。”笔者认为，这为省级不动产登记权限预留了空间。
值得注意的是，统一登记前，省级登记机构就具备登记权限。以贵州省为例，在分散登记时期，依据《贵州省土地登记条例》第4条“县级以上人民政府国土行政管理部门按照分级管理和属地管理相结合的原则，依法进行土地登记工作”，以及第5条“省属国家机关、社会团体、企事业单位以及中央在黔单位使用的国有土地，由省人民政府土地行政主管部门负责登记发证，确认使用权”等规定，省级机构具备登记权限是明确的。
统一登记后，贵州省级登记机构仍然保留了登记职责。贵州省编办《关于整合不动产登记职责的通知》明确，省国土资源厅除保留原土地登记职责外，还应 “会同省林业厅负责省政府确定的重点国有林区森林、林木、林地的登记发证” 。《关于组建贵州省不动产登记中心有关事项的批复》规定，贵州省不动产登记中心“承办全省境内高速（高等级）公路、铁路、国有林地等省级颁证的不动产登记技术性、事务性工作”。
突破属地登记原则有客观需求
便民利民是统一登记制度设计的一个基本原则，从各地实施“联网通办”“同城通办”“通收通发”等登记实践看，属地办理、属地登记的原则一定程度上已经有所突破。
在服务线性工程登记等方面，突破属地登记原则、由省级机构办理不动产登记优势明显。以铁路用地授权经营处置为例,按照相关政策文件精神，为支持铁路用地评估和授权经营工作，深化铁路投融资体制改革，加快推进铁路建设，贵州省国土资源厅采取统一受理，省、市、县三级联动机制，于2015年6月30日全面完成了贵州省境内405宗铁路生产用地的登记发证工作，为下一步铁路部门的土地评估及授权经营处置工作打下了坚实基础。实践证明，一个项目由一个机构登记，比分成多个项目由多个机关登记效率更高、费用更省，受到申请人的欢迎和地方政府的支持。
即将开始的自然资源确权登记，客观上也要求省级机构承担具体业务。按照《自然资源统一确权登记办法(试行)》，自然资源的所有权统一进行确权登记要坚持试点先行，以不动产登记为基础，依照规范内容和程序进行统一登记。分析认为，国有自然资源的行使主体、重要自然资源的用途管制要求，是自然资源统一确权登记的重点。而根据《生态文明体制改革总体方案》要求，要建立分级行使所有权的体制，即“对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一”，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。按上述要求，自然资源将实行分级管理制度，而分级登记可以成为分级管理的一个重要抓手。从国外实践来看，美国、澳大利亚、加拿大等国都是由省（州）级自然资源综合管理部门负责具体登记工作。
此外，2007年施行的《物权法》将矿业权纳入“用益物权篇”，从法律层面明确了矿业权的性质，矿业权适用《物权法》关于用益物权的一般规则，也就适用物权登记的规则。随着统一登记制度进一步完善，矿业权可能被纳入不动产统一登记，而矿业权实行的是分级登记。
统一登记平台提供技术保障
专家学者反对分级登记的理由主要有三：一是担心分级登记容易导致重登和漏登；二是从行政相对人（登记申请人和登记资料查询人等）的角度考虑，认为分级登记增加了其不便；三是由于资料由不同级别的登记机构分别管理，不便于登记资料的查询和维护交易安全。
在现有的技术手段下，这些担心其实是多余的。国务院对不动产统一登记的基本要求，是做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，要求将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，减少办证环节，减轻群众负担；建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门之间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”；推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全。从目前的实践看，包括贵州在内的很多省采用省级大集中模式建设信息平台。从国外经验和发展的趋势，以及大数据、云平台等技术支撑看，全国信息平台统一可能很快实现。在统一的信息平台下，省级不动产登记机构具体从事登记业务并不会造成重登、漏登和信息查询障碍。
综上，尽管相关法律法规并未明确省级登记机构的登记权限，但保留省级登记权限具有一定现实意义。未来在《条例》修订完善时，应该研究属地登记原则的例外情况，如自然资源确权登记、矿业权登记、跨行政区域的线性工程等。教条地实行属地登记原则，可能与便民利民的初衷背道而驰。
【来源】《中国不动产》2017年第5期
【作者】贵州省不动产登记中心 张海峰
转自 房政在线
