转自 行政法

【裁判要旨】

2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地登记转变为不动产统一登记，原不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构，县级以上人民政府不再具有土地登记职权。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，当事人对《不动产登记暂行条例》施行前县级以上人民政府作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产统一登记机构为被告（并由不动产所在地基层人民法院管辖），不能再以作出被诉土地登记的人民政府为被告。

案例索引：最高人民法院（2017）最高法行申137号行政裁定

案由：土地行政登记

当事人：

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：王金南。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省常州市武进区人民政府。

一审第三人：常州湖滨置业有限公司。

案件由来和审理经过：

再审申请人王金南诉被申请人江苏省常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）土地行政管理一案，江苏省常州市中级人民法院于2016年7月14日作出（2015）常行初字第50号行政裁定，驳回王金南的起诉。王金南不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月28日作出（2016）苏行终1291号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。王金南仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

案件事实：

一、二审法院查明：2008年8月1日，一审第三人常州湖滨置业有限公司（以下简称湖滨公司）通过挂牌出让竞得位于武××区××湖滨路××路西北角、面积为32120平方米、编号2008054号地块的国有建设用地使用权。同年8月11日，湖滨公司与常州市国土资源局签订编号为3204832008CR0005的国有建设用地使用权出让合同。湖滨公司依约缴清了土地出让金及相关税费。2009年10月3日，经湖滨公司申请，武进区政府在进行地籍调查并完成审查程序后，作出准予发证的决定。2009年12月7日，武进区政府批准颁发了武国用（2009）第1206262号《国有土地使用证》。另查明，王金南于2010年3月16日与武进区牛塘镇人民政府签订拆迁安置补偿协议，双方在协议中约定了包括拆迁补偿款和位于天逸安置区的安置房屋等内容。又查明，2015年10月，常州市确定由常州市国土资源局承担不动产登记职责。王金南提起本案行政诉讼，请求：撤销武进区政府于2009年12月7日批准颁发武国用（2009）第1206262号《国有土地使用证》的行政行为并由其承担诉讼费用。

一审：

一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，结合《常州市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》（常政办发2015第114号）以及《常州市编委关于整合不动产登记职责的通知》（常编2015第79号）的具体规定，明确从2015年10月起，常州市范围内的不动产登记的法定职责已经确定由常州市国土资源局承担。王金南诉请撤销涉案的武国用（2009）第1206262号《国有土地使用证》的行政行为，根据上述行政法规及相关规范性文件规定，本案武进区政府已不具有作出该行政行为的法定职责，该职责应由变更后的行政主体承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，本案武进区政府因职权调整已无作出被诉行政行为的法定职责。在王金南已当庭知道并接受一审法院法律释明之后仍不作同意变更被告的明确表示后，一审法院裁定驳回王金南的起诉。

二审：

二审法院认为，武进区政府在一审诉讼中已经不具有国有土地使用权登记、颁证的法定职责，本案适格的行政诉讼被告应当是常州市国土资源局。王金南上诉称，其起诉的是武进区政府决定批准颁发涉案国有土地证的行政行为，并非土地登记行为。根据《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”颁发土地权属证书属于土地登记行为的外化，并不具有独立的可诉性，王金南的该上诉理由不能成立。因此，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

再审请求：

王金南向本院申请再审，请求撤销二审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理并作出公正判决。其申请再审的事实与理由为：一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，被申请人武进区政府具有决定批准颁发土地证的职责。再审申请人起诉的是武进区政府决定颁发国有土地使用证的行为，并不是该证的登记行为。因此，再审申请人的起诉没有错列被告。

裁判理由：

本院认为，本案争议的焦点是谁为适格的行政诉讼被告。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。本案中，武进区政府基于湖滨公司的申请于2009年12月7日颁发《国有土地使用证》的行为，即属于上述规定的情形。此后，包括土地登记在内的不动产登记法律制度发生了变化。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第一条规定：“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”《不动产登记暂行条例》以《中华人民共和国物权法》为依据，吸收借鉴相关登记办法的内容，对不动产统一登记方面的一系列重要制度予以了明确。该条例第二条规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”基于上述规定，《不动产登记暂行条例》施行后，本案所涉单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。本案王金南诉请撤销武进区政府2009年12月7日颁发的武国用（2009）第1206262号《国有土地使用证》。土地权属证书是土地登记的载体，因此本案被诉行政行为仍是土地权属登记行为。王金南申请再审主张，其起诉的是武进区政府决定颁发国有土地使用证的行为而不是该证的登记行为，系对法律法规的误解。根据常州市相关部门制定的《常州市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》、《常州市编委关于整合不动产登记职责的通知》等规范性文件，从2015年10月起，常州市范围内的不动产登记的法定职责统一由常州市国土资源局承担，即原武进区政府行使的土地登记职权由常州市国土资源局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，武进区政府已不是本案的适格被告。在一审法院已释明变更被告的情况下王金南仍拒绝变更，一、二审法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回起诉，并无不当。

综上，再审申请人王金南的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

裁判结果：

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王金南的再审申请。

合议庭成员：白雅丽、耿宝建、汪军

裁判时间：2017年4月15日

法官助理：陆阳