自然资源统一确权登记是一项全新的制度设计，以国家相关顶层设计为导引，准确把握试点方向
摄影/马康
按照国土资源部等七部门关于自然资源统一确权登记试点工作的部署，国家确定的试点以及广州等地方确定的试点工作正在有序推进。自然资源统一确权登记作为一项全新的工作，国外可参照经验很少，国内体制、机制尚不配套，确权登记相关专业规范、标准空白，登记业务、管制内容尚不明确。建立自然资源统一确权登记的制度、业务、技术体系，是此次自然资源统一确权登记试点的目的所在。笔者先后参与了福建晋江、青海三江源、江苏徐州、广东广州海珠区、浙江长兴、北京密云区等多个自然资源确权登记的试点工作。基于相关理论和制度研究，结合多地自然资源确权登记的实践探索，笔者梳理了自然资源确权登记试点工作的一些难点问题，提出了相应的对策，以供参考和探索。
以国家相关顶层设计为导引，准确把握试点方向。
虽然国土资源部等七部门联合出台了《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《办法》）以及《自然资源统一确权登记试点方案》，各试点单位总体还是觉得在调查内容、确权方法、登记项目、配套体制、法律效力等方面难以有效驾驭。比如，如何确定没有明确行政管理界线的水林草的登记单元空间范围，自然资源确权调查与已经完成的多项或单一调查有何区别和联系，各类自然资源国家所有权的内涵是什么，是否按照《办法》所附“自然资源登记簿”的规定项目进行登记就足够了，登簿的自然资源所有权和国土空间管制效力是否存在差异等。
笔者研究发现，虽然《办法》没有明确给出答案，但这些问题可以从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）及《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）等文件精神中，找到方向和思路；或者围绕“健全自然资源资产产权制度”和“生态文明建设”的自然资源统一确权登记目标，从现行自然资源调查评价管理工作中寻求答案。比如，《决定》明确，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，结合《自然生态空间用途管制办法（试行）》中的自然生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间的概念定位，我们认为登记单元的范围应以维系生态系统结构、过程、功能完整为首要考量因素。例如，以划定的国家或地方生态公益林范围为基础初步圈定森林登记单元空间范围；再比如，围绕明确自然资源资产，自然资源确权调查项目至少应该包括蓄积量、可食牧草量、水容量等数量特征，以及单位面积资源量、水质等级等质量特征。
以空间、资源两个维度，破题确权登记分类难题。
自然资源统一确权登记分类是开展自然资源调查确权、数据库建设和簿册登记工作的基础，是衔接自然资源资产负债表编制等其他生态文明制度运行的纽带。但是，目前国土、林业、农业等管理部门对自然资源的分类标准和角度却有很大差别。对纳入自然资源统一确权登记的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和探明储量的矿产资源，大家一般认为其就是七类自然资源。而事实上，《决定》和《总体方案》中指的却是六种类型的自然生态空间（当时文件表述中不含矿产资源）。水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的自然资源分类方法，交织着多个不同角度的分类思路；水流、森林、草原、滩涂体现的资源形态差异，山岭反映的是地形地貌，荒地反映的是资源利用程度。厘清自然资源分类体系，对统一确权登记工作至关重要。
我们研究认为，应该以空间、资源两个维度，破题确权登记分类的迷障，即将“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产”定位为七类自然生态空间，对赋存在七类国土空间中的自然资源，基于形态形成水资源、林木资源、山岭资源（几乎没有植被、水体覆盖，以岩石和石砾为主）、草地资源、荒地、滩地、矿产七种自然资源类别。这种分类思路可以有效化解前述分类的窘境，也可以很好对接整个生态文明建设的其他分类需求。
利用生态功能区思路，化解登记单元划界难题。
确定登记单元的空间范围，是自然资源确权登记的首要技术工作。《自然资源统一确权登记试点方案》指出，“通过‘三个图层相叠加’的方式，即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图相叠加，明确国有未利用土地的范围，结合国家相关规划和自然资源保护范围，确定需要实施统一确权登记的自然资源范围”。笔者认为，“三个图层相叠加”用于引导确定登记单元的空间格局；对于登记单元的具体空间范围，《办法》给出的仅是一些指导性原则，对于除国家公园、森林公园等自然保护地之外的登记单元划界，试点单位普遍感到无从下手。
按照《总体方案》，笔者认为自然资源统一确权登记，是在确定各类自然生态空间基础上，对该国土空间范围内禀赋的自然资源进行确权登簿。《办法》中提出的登记单元概念，不仅是确权登记的基本工作单元，更重要的是为其赋予了生态空间的内涵。然而，目前并没有权威部门统一提出确定各类自然资源生态空间范围的技术规范；而实践中，各类生态空间的界定存在空间上的重叠，如按现行定义，湿地生态空间、滩涂生态空间、水流生态空间存在相互重叠的情况，确定登记单元范围也会面临各种复杂性。
确保划定登记单元所发挥的生态功能完整，已成为各地试点工作的共识。笔者认为，可以在通过“三个图层相叠加”初步确定国有自然资源空间格局的基础上，以各类国有自然资源图斑所在生态功能区和体现生态功能定位的各类保护管理区域（如生态公益林、水环境功能区）的界线出发，初步圈定各登记单元的范围，再以自然边界、管理界线、权属界线等对该范围进行调整。
摄影/马康
综合施策，缓解确权难题。
自然资源统一确权登记工作，“确权”是前提和核心。然而，由于各种复杂因素，各地试点工作普遍遇到“划清全民所有和集体所有之间的边界”的关键性难题，有的试点提出设置“争议搁置区”，有的试点主张等待国家出台相关政策。就“确权”这一核心工作而言，这些做法一定程度上背离了试点工作初衷。
我们认为，为了尽可能不偏离试点工作初衷，应该坚持综合施策的原则，以厘清确权工作的问题症结为基础，分清眼前与长远，主动出击。比如：“争议区”要在“应确尽确”的前提下实现空间最小化，做到土地与地上附着物分离确权，将部分争议纳入退出补偿机制，以探究出有效方法为主攻方向等。福建省晋江市在自然资源确权登记试点工作启动阶段，就未雨绸缪，研究出台了《晋江市自然资源所有权争议处理暂行规定》，对争议处理主体、处理程序、处理时限及行政机关内部纠错程序进行了规定。同时，还成立了晋江市自然资源所有权争议处理工作小组。上述工作为后续完善该项制度提供了接口。
完善登记簿设计，攻破生态文明支撑落地难点。
我们研究认为，自然资源登记簿记载项的设置应紧密围绕为健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等生态文明制度提供基础支撑这一目的；《办法》所附的自然资源登记簿，安排了“类型”“类别”“质量”“面积”“数量”五个项目予以登簿记载国有自然资源。事实上，地、林、水、草、矿物权内涵以及保护管理差别较大；不同区位的同一类型自然资源，在生态功能和开发利用价值上也不尽相同。我们研究认为，《办法》所附的自然资源登记簿目前主要是在登记单元一个层级，难以对自然保护区、国家公园、水流、湿地等登记单元内的各类自然资源进行质量、数量上的差别化记录，也难以细化登记单元内各区域的差异化管制要求。
对于自然资源登记簿的结构，笔者建议在登记单元层级下，进一步区分资源类型、生态功能类型、管制区域类型，设置多个下一级子层。利用这些下一级子层，记载登记单元内资源的自然、生态、管制“事实”，而不是失去了细节信息的统计性数据项目；并且，这些“事实”项目的选择，要体现资源的资产数量与质量、生态功能和质量等特征。
采用专业技术，化解信息平台融合难题。
按照《办法》，自然资源确权登记要与不动产登记相衔接，在自然资源登记簿内容安排上也体现了这一要求。但是，自然资源统一确权登记尚处在发育期,而各地不动产统一登记在业务、系统、运行机制等方面要成熟得多。将成熟度不一、平台厂商不一、触发机制不一的两类业务在同一平台上承载运行，存在着影响现行不动产登记良好秩序、甚至引发不动产登记服务投诉的风险。
我们基于软件开发的技术实践，笔者建议采用一体化建库的技术策略，实现自然资源登记数据库与不动产登记数据库在同一软硬件环境下的建设与运行，为两种登记簿的实时一致关联奠定数据基础；采用门户技术，将自然资源登记和不动产登记两个业务系统集成，统一系统入口、统一身份认证，尊重操作习惯。
自然资源统一确权登记是一项全新的制度设计，其理论研究体系化不足，制度规范、业务体系、技术标准尚处于摸索阶段，以上仅是基于理论和制度研究，并集合试点实践而总结出的难点相应对策，希望能对试点工作有所裨益。随着各地试点工作的深入，新的问题还会出现。笔者希望通过共同研究、共同分享，加快推进自然资源统一确权登记试点工作圆满达到国家目标要求。
【来源】《中国不动产》2018年第1期
【作者】北京城市学院众城智库（中国自然资源确权登记研究院） 吴春岐 、北京新兴华安智慧科技有限公司 常戈群
转自 房政在线
