区分工业用地分宗登记情形，完善工业用地分宗登记方法

  随着土地节约集约利用水平的提高和工业用地新产业、新业态的进一步发展，各地陆续尝试“先出租后出让，在法定最高年期内实行缩短出让年期等”工业用地出让的新方式。一些地方也推出了以工业用地分宗登记方式破解企业抵押融资等难题的相关政策，使工业用地分宗不再成为禁区。鉴于目前没有一部全国性规范性文件对工业用地分宗及建筑物分割作出规定，如何规范工业用地分宗登记是摆在国土部门面前迫切需要解决的问题。

  当前，我国工业用地分宗登记通常分为三种情形。

  依据合同转让条款对工业用地进行分宗登记。2008年国土资源部与国家工商行政管理总局联合下发的《国有土地使用权出让合同》示范文本（下称“示范文本”）第21条规定：“受让人按照本合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款，领取国有土地使用证后，有权将本合同项下的全部或部分建设用地使用权转让、出租、抵押，首次转让的……”由于法律法规及规章都没有工业用地分宗的约定，管理部门在办理工业用地分宗时，一般依据上述条款进行审查，满足相应条件的，在不征求规划等部门意见的情况下直接办理分宗登记，这种通过部分转让形式进行分宗是工业用地分宗登记的主要形式。

  地方政府出台文件对工业用地进行分宗登记。2014年5月国土资源部《节约集约利用土地规定》肯定了实践中创造的一些工业用地新方式。各地纷纷出台工业用地“亩产倍增”计划等一系列节约集约政策，为分割转让打开了方便之门。有些地方政府甚至出台工业用地使用权分宗的相关文件，对工业用地分宗条件程序和转让条件秩序分别作出规定，使土地使用权人不但通过部分转让形式达到分宗的目的，而且即使不转让但只要达到一定条件也可以独立分宗。当前不少地方政府已经把工业用地分宗作为解决中小企业融资难和盘活存量土地再利用的重要抓手。

  人民法院司法处置中对工业用地进行分宗登记。根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》规定，在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时，应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地房屋权属变更、转移登记手续。人民法院在司法处置被执行人财产尤其是被执行人为破产企业的财产时，大多涉及工业用地的处置问题。人民法院可以不受《城市房地产管理法》第39条第1款第（二）项土地转让条件这一行政管理强制性规范的限制，通过能够直接引起物权变动的以物抵债裁定，将执行标的物工业用地处置给申请执行人或其他竞买者，客观上造成工业用地可以分宗登记的事实。

  基于以上情形，笔者建议对工业用地分宗登记进行以下三个方面的完善。  

  制定工业用地分宗登记实施办法。一是界定好工业用地概念。由于工业用地归类不明确，国务院相关部门对工业用地统计的口径也不一样，影响工业用地规划和管理，因此要尽可能明确工业用地的内涵和外延，并把文化创意、信息软件等创新型产业用地涵盖其中。

  二是明确工业用地宗地的规模。国土资源部规定了，不符合控制指标要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减，但对工业用地规模没有具体规定。随着近年来开展的“亩产倍增”计划和低效利用再开发的推进及创新型产业用地需求上升等，根据工业用地具体用途的不同而确定不同用地规模已经迫在眉睫，故应在分宗登记实施办法或今后在修改相关规范性文件中提出指导性意见。

  三是明确工业用地的分宗登记规则和条件。要明确工业用地分宗规则，在地籍子区范围内依据土地权属证书、土地出让合同、分宗批准文件以及符合土地确权规定的资料等权属来源证明，结合土地使用现状和相邻权利人的确认，划分国有土地使用权宗地。要明确普通工业用地、创新型产业用地等不同类型工业用地分宗的条件，并按规定确定分宗后土地面积的分摊方法。

  规范工业用地出让合同约定条款。一是修改出让合同转让条款。示范文本第21条明确了首次转让的条件，即受让人按合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款，领取国有土地使用权证后，有权将本合同项下全部或部分国有建设用地使用权转让、出租、抵押。由于部分转让就是分割转让，几乎所有的工业用地都是依据该条款进行分宗，给工业用地分宗带来了随意性和不确定性。建议转让条款取消“全部或部分”词语，减少对合同约定真实意思的表示所产生的歧义。

  二是增加出让合同土地分宗条款。在明确工业用地原则上不得分宗的条件下，在合同中对特殊情况下进行分宗事先予以约定，并与土地转让条款加以区别。明确宗地分宗必须符合《城市房地产管理法》第39条规定的条件，权属明晰无瑕疵，且不改变土地用途及相关规定等。

  三是创新型产业用地分宗应作特别约定。文化创意等从第二产业中分离出来的产业，有别于普通工业用地，其土地实际用途处于工业用地与商业用地之间。在合同中应约定创新产业用地分宗须经县级以上政府批准，允许企业按规划确定分割单元转让，可分割转让建筑面积控制在项目地上总建筑面积的一定比例，可转让给同类性质企业，政府保留优先回购权等内容，避免创新型产业用地商业化。

  规范分宗后工业用地确权登记。一是对分宗登记进行实质性审查。鉴于分宗是对国有土地使用权这一用益物权的一次分割，影响物权的完整性，且分割或多或少减损物权价值。目前工业用地已突破原来使用权的权利范围确定为及于地表及其上下垂直空间，分别设立地下权或空间权已成趋势。因此笔者建议对工业用地分宗确权登记要进行实质性审查，审查其分割合法性及分摊的合理性。

  二是明确工业用地分宗的程序，工业用地分宗除严格按照不动产登记程序执行，特别对设立分宗的相关程序更要严格把关。即由土地使用权人依申请提出分宗请求，向工业用地所在地乡镇提出，经乡镇初审后，由发改、规划（建设）、国土、消防、经信等部门会审签署意见后，再由不动产登记机构审核后办理分割登记手续。

  三是进一步完善、规范不动产单元设定与代码编制，不动产单元是由定着物单元和其所在宗地共同组成的，一宗宗地内可能有多个不动产单元的存在，但普通工业用地鉴于要符合投资强度、容积率等控制指标要求，建议划分为一个不动产单元。如果为了融资需要，建议将来也可以考虑由独立定着物单元与所在宗地设立数个不动产单元，将宗地登记在其中一个不动产单元名下，并在不动产登记簿上备注各不动产单元应分摊面积，便于每个不动产单元独立进行抵押融资。

  由于创新型产业用地出让起始价和容积率有别于普通工业用地，且不需要考虑控制指标，实际工业用地利用方式也类似于商业用地，因此按商业用地对定着物单元划分和不动产单元设定方式办理不动产登记为宜。

  【来源】《中国不动产》2018年第1期

  【作者】杭州市国土资源局萧山分局  刘旭华