不动产统一登记制度实施以来，不少地区都不同程度面临不动产交易登记的衔接困难等问题。特别是存量房的转移、抵押等登记业务，由于部门之间各有规定，市县两级政府中的房屋交易和不动产登记机构各执己见，客观上造成了 “中梗阻”问题，给群众办证带来障碍的同时，也影响了政府形象。

  存在的主要问题

  不动产交易登记衔接的问题，集中体现在申请人提交的材料范围。

  当前，各地不动产登记机构按照相关法律规定确定了“申请、受理→审核→登簿→缮证→发证→归档”的登记流程，但在受理环节要求当事人提供的材料范围方面却存在差异。大部分地区能够严格材料提报范围，未在《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）中明确的，必须是法律、行政法规和《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）中规定的，但仍有部分地区对存量房转移、抵押甚至是变更登记等业务，擅自收取“房屋产权交易确认书”，强制要求当事人到房屋主管部门进行存量房买卖合同备案。客观来说，出现这种现象的因素很多，如地方政府的强制要求、房屋登记历史数据的移交不到位，或者是不动产登记机构依法登记的意识不到位等。

  法律依据分析

  不动产权登记生效的法律依据。《物权法》对不动产权登记的生效做出了详细规定，其中第6条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”；第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”；第14条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”；第16条规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理”；第17条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。《物权法》明确规定了不动产权利的设立、变更、转让和消灭等，须在不动产登记机构办理登记后方能生效，非经登记不生效，不动产登记簿是不动产权利生效的唯一法定根据。据此可以推定，其他部门涉及不动产权利的确认行为均是非法无效的，这从根本上否定了房屋产权确认书或核准书之类手续的法律效力。

  存量房买卖合同备案的法律效力。《物权法》第15条规定，“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效”；第39条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。《城市房地产管理法》第45条规定，“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。由此可见，不动产权利人依法享有处分不动产的权利，当事人之间订立的处分不动产的合同自成立时生效，无须政府部门审批核准；法律规定的合同备案仅限商品房预售，而且应当在房产管理部门和土地管理部门同时登记备案，存量房买卖合同备案并无法律依据，属于没有法律授权的部门行为，网签备案的结果并不具备法律效力。要求群众进行存量房买卖合同网签备案，剥夺了不动产权利人自由处分不动产的权利，违反了《物权法》等有关法律规定，是对权利人财产处分权的严重侵权。

  《不动产登记暂行条例》第16条、《细则》第38条、《规范》9.3.3等有关规定，明确了存量房转移登记所需要的材料范围，即买卖合同、税费缴纳凭证以及其他要件，未在清单中列出的材料，需符合法律、国务院行政法规和《细则》的规定，地方性法规、其他部门规章、地方规章或规范性文件均无权增加登记前置条件和申请材料。至于房屋产权确认手续，法律不认可，不动产登记机构按照规定也不应该违规收取所谓的交易确认书，其实际价值更无从谈起。而没有法律授权的存量房买卖合同备案，不但侵犯了不动产权利人的合法处分财产的权利，给当事人造成了不必要的麻烦，而且这些环节在实践工作中也并没有多少实质性意义，更是对行政资源的浪费。

  存量房买卖合同备案的初衷，是限制“一房多卖”现象的发生，但在实践中，当事人完全可能在买卖合同备案的情况下，仍签订其他买卖合同，或者签订多个买卖合同，但并不到房管部门进行备案，这些合同的订立均有法律效力。“一房多卖”显然并非没有法律效力的备案所能遏制，遏制“一房多卖”唯一有效途径，就是以登记为准。

  优化流程的建议

  笔者认为，不动产登记机构应严格按照国务院办公厅《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》中关于“坚决砍掉各类无谓的证明和烦琐的手续，凡是没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消”的要求，对存量房交易登记流程进一步的优化。

  一是坚决取消不动产交易登记过程中无法律依据的环节。根据“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，对于无法律授权的存量房网签备案以及所谓的房屋产权确认等应当坚决予以取缔，严格按照《行政许可法》第17条关于“规范性文件一律不得设定行政许可”的规定，不折不扣地落实党中央、国务院关于简政放权和优化公共服务流程的有关要求，转变工作作风，不断提升政府部门服务水平。

  二是积极推进部门间信息共享。推进规划、国土、建设、登记以及户籍、婚姻、司法、公证等各类涉不动产登记的信息共享，依托“互联网+”，推动各相关部门业务的无缝衔接，实现“让信息多跑路，让群众少跑腿”的工作模式，从源头上减少各类无谓的手续。房管部门根据产权登记信息加强房产市场管理，制定出台相关房地产调控政策。

  三是进一步推进部门职能改革。目前，不动产登记工作逐步规范完善，各类不动产历史登记数据已近整合完成，完全可以为政府房地产市场调控提供准确的数据支撑。建议以此为基础，调整整合房屋交易监管职能和不动产登记职能。这样不仅符合党的十九大提出的“要坚持把人民群众的小事当作自己的大事”及“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的有关要求，符合党中央、国务院关于“放管服”的有关文件精神，而且从源头上解决了机制问题，让改革更加彻底，流程更加优化，群众更加便利，真正实现不动产登记便民利民的目标。

  【来源】《中国不动产》2018年第2期

  【作者】日照市国土资源局  贺兆成