树立系统观、历史观、科学观和发展观，处理好改革、发展和稳定的关系

摄影/方黎明

  不动产统一登记制度实施以来，各级国土资源部门主动作为，不断优化办事流程，压缩办事时限，提升服务水平，着力解决“中梗阻”“推绕拖”问题，群众满意度逐步提升。与此同时，各地因历史遗留问题未得到解决而导致不能办理不动产登记的问题依然突出，由此产生的信访事件也层出不穷，不仅有损政府形象，也影响社会和谐稳定。妥善处理历史遗留问题，化解社会矛盾，关键在于找到症结，对症下药。

  症结所在

  由于早期土地、规划和建设管理不规范且未及时处理，导致不能办理不动产登记发证，并因种种原因久拖未决，久而久之就形成了历史遗留问题。

  不动产登记是行政确认，处于政府服务企业和群众的末端。不动产登记机构按照《不动产登记暂行条例》等法律规定，根据权利人提交的申请材料，对经审查符合要求的，将权利记载于不动产登记簿并颁发权利证书或证明，本身不是一件复杂的事情。但是由于登记前置条件不足，申请人无法提交相应材料，导致不动产登记机构不能办理，所谓历史遗留问题的主要矛盾也就在此。加之近年来全面依法治国和行政审批制度改革推进，各级国土资源部门都制定了办事指南，严格要求依法办事，依法收件，依法行政确认。

  因历史遗留问题未解决而不能办理不动产登记的情形，主要涉及首次登记和转移登记。现实中，也经常会因为没有首次登记，无法办理转移登记。《物权法》第30条规定，合法建造不动产的，自事实行为成就时发生效力。因此，“合法建造”和“事实行为成就”两个方面构成了办理不动产首次登记的核心要件。合法建造的证据体现在取得土地使用权合法、建造合法。事实行为成就的证据体现在建设项目竣工。现实中，绝大部分历史遗留问题是由于缺乏这两个方面的证明材料而形成的。

  四类问题

  从不动产生命周期看，因历史遗留问题不能办理登记的问题主要出现在“批”“供”“建”“转”四个环节。

  一是“批”，涉及用地用海审批和规划审批手续。用地方面，往往是建设没有依法申请使用国有土地，没有办理农用地转用和土地征收手续；用海方面，多是没有取得海域审批手续；规划方面，多是没有取得建设工程规划许可手续等。

  二是“供”，涉及供地手续和合同履行方面。往往是土地流入市场没有政府正式供地手续；国有企业和机关事业单位未经批准出地与开发商合作建房；出让合同约定条件不明确、没有缴清出让金等。

  三是“建”，主要是房屋未按规划建设。建设位置、建筑功能、地坪标高、建筑层数、建筑层高、建筑面积、建筑造型等没根据规划审批确定的进行建设，表现为建设单位无法通过规划条件核实和竣工验收。

  四是“转”，是不动产在转移过程中出现问题。如前期“批”“供”“建”环节出现问题、开发商倒闭、跑路或者营业执照被吊销、注销等原因导致无法首次登记而不能办理转移登记；国有企业和机关事业单位未经批准转移不动产；不动产在未取得权证的情况下私自交易；不动产存在权属争议等。

  产生原因

  历史遗留问题产生的主观原因主要是人为因素，此类问题占绝大多数，其中有政府部门监管不力，也有企业和个人违法违规。个别地方土地批供用和房屋建设管理不规范，不执行或者选择执行国家政策。部分政府工作人员缺乏奉献和担当精神，对违法违规问题没有及时处理，导致问题越来越难解决。部分企业和群众法律意识淡薄，未依法办事等。产生此类情况的主要矛盾和问题与有法不依、执法不严、违法不纠密切相关。如果地方政府、相关部门、企业和群众全部依法办事，大部分的历史遗留问题不会产生。

  客观原因主要是体制机制问题。不动产登记是将不动产权利记载于登记簿公示的行为，其目的是保护不动产权利人的合法权益，没有批后监管的职责。但是，由于历史原因，不动产登记被赋予了浓重的行政管理色彩，存在搭车管理，强加了很多不必要的前置。如早期办理房屋首次登记时，绿化、消防、人防、小区配套、城建档案、公共维修基金缴纳、物业管理等作为登记的前置要求。各种束缚条件，只要有一个出现问题就会导致无法及时办理登记。此外，土地、房产、林权、海域等不动产分散管理和登记，信息不对称、监管交叉与真空并存，也带来一些问题，如只有房屋所有权证，没有国有土地使用证等情况。

  处理建议

  历史遗留问题时间跨度较长、关系错综复杂、情况千差万别、涉及利益纠葛，处理难度大。从某种意义上讲，处理历史遗留问题就是利益再分配过程，需要树立系统观、历史观、科学观和发展观，处理好改革、发展和稳定的关系。

  一是加强组织领导。专门成立历史遗留问题处理领导小组，由地方党政主要领导担任组长，在疑难杂症面前勇于担当，敢于拍板，推动问题有效解决。

  二是健全工作机制。历史遗留问题涉及部门多，历经时间长，查证难度大。处理历史遗留问题不是国土资源部门一家的事，应建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、法制保障的工作机制。党的十九大报告指出，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。因此，地方政府要主动作为，综合相关职能部门，结合地方发展实际和相关政策法规，发挥好政治途径解决历史遗留问题的优势，妥善处理。

  三是坚持尊重历史。尊重历史是处理不动产历史遗留问题的根本原则之一。处理历史遗留问题必须深入调查研究，厘清脉络原委，充分考虑问题产生的背景和实际情况，不能完全按照现在的标准，去审视和要求当时的管理能力和决策水平。过去有些政策和做法现在看来可能毫无道理，但在当时可能发挥了重要作用。

  四是重视法理思维。历史遗留问题多是适用现行法律法规难以解决的。因此，必须重视法理思维，从立法精神和依法办事取得的效果上来思考问题，制订解决方案，考虑是否损害国家和社会利益，是否影响其他群众的利益，是否促进社会公平正义，是否有利于社会稳定，是否有利于解决群众的实际问题。

  五是采取集体决策。研究不动产登记历史遗留问题要发挥好领导办公会、领导小组会或者部门联席会的作用，采用集体研究决策的方法开展。通过集体讨论研究，降低决策和履职风险，提高决策的科学性、合理性和可行性。

  【来源】《中国不动产》2018年第3期

  【作者】福建省平潭综合实验区不动产登记中心 姜志法 黄晨东